لطالما كانت الشركات المملوكة للدولة فخر الدولة اللبنانية، إلا أنها أضعفت بشكل كبير تحت وطأة الأزمة المالية في البلاد. وأصبح ينظر إليها من قبل الكثير بكونها ورقة مساومة، حيث من شأن خصخصتها أن تخفف من فجوة العجز الحكومي وتسوية الحسابات في شكل ما يسمى “الصندوق السيادي”. ومع ذلك يوحي فهم نطاق المؤسسات الحكوميّة العامّة في لبنان، وسوابق إصلاح تلك الشركات نفسها في أنحاء العالم، بأنّ استرداد التكلفة ممكن في حال تم التعامل معه وفقاً للمعايير الدولية. توصي ورقة الموقف هذه بأن يصبح استرداد التكلفة الهدف الرئيسي لإصلاح الشركات العامّة المملوكة للدولة، وفقط بعد ذلك يمكن النظر في الخصخصة المنظمة لكل مؤسسة على حدة، ووفقاً لمعايير محددة.
ملخص
تأتي عمليّة إصلاح الشركات المملوكة للدولة في قلب الحزمة المحدثة من الإصلاحات العاجلة التي نشرها صندوق النقد الدولي عقب مهمته في لبنان في آذار/مارس 2023. لقد تضمن هذا الإصلاح أولاً إجراء عمليات تدقيق مالي وجرد لهذه الشركات، كما أوصى (صندوق النّقد الدّولي) بهيكلة ملكيّة استراتيجية جديدة، مقترنة بإصلاحات “مبادئ الرقابة والإدارة”. وقد أورد أيضاَ في تقرير لاحق مزيداً من التفاصيل حول هذه الإصلاحات، ولا سيما ضرورة تحقيق استرداد التكلفة في مورد الكهرباء التابع للدّولة أي: شركة كهرباء لبنان (Électricité du Liban).1
توضح ورقة الموقف هذه أوجه الغموض في عملية الإصلاح المقترحة، باستخدام أبحاث أوسع أجراها صندوق النقد الدولي إلى جانب الأدوات والمبادئ التوجيهية التي طورتها منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (OECD) بشأن إصلاح الشركات المملوكة للدولة على الصعيد العالمي، والتي هي في الأساس مملوكة من قبل الدّولة. كما وستقدم الورقة لاحقاً موقفاً متماسكاً بشأن قضية التعديلات والتحسينات المرتبطة بهذه الشركات في السياق العامّ للبيئة السياسية المتغيرة في لبنان. وستنظر أخيراً في إمكانية خصخصة مؤسسات الدولة وفقاً لمعايير وإجراءات محددة، من شأنها أن تساهم في تعزيز خطط الإصلاح المؤسساتي والتنمية.
أولاً – الخلفية والنطاق
أ. الشركات المملوكة للدولة في لبنان:
يعرّف صندوق النقد الدولي الشركة المملوكة للدولة في لبنان على أنها: أ- تتمتع بالاستقلال الإداري والمالي؛ ب- تسيطر عليها الحكومة جزئياً أو كلياً ؛ ج- منخرطة في الغالب في النشاط التجاري/الاقتصادي.2
يوجد حالياً 22 شركة حكوميّة (مملوكة من قبل الدّولة) في لبنان يمكن أن تدخل في خطّة الإصلاح القائمة بهدف استرداد التكلفة وفقاً لهذا المعيار ومنها شركة أوجيرو للهواتف الأرضية للاتصالات وشركتي (Alfa) (MIC1 Touch Lebanon MIC2) كمشغّلين للهواتف المحمولة، وشركة كهرباء لبنان (Edl) ومؤسسات المياه الإقليمية الأربعة، وكازينو لبنان وشركة طيران الشرق الأوسط Middle East Airlines وإدارة حصر التبغ والتنباك اللبنانية – الريجي، وسلطات الموانئ في بيروت وصيدا وصور وطرابلس.
ومع ذلك، فإن هناك تبايناً كبيراً في الحاجة الفورية لاسترداد التكاليف في هذه الشركات التابعة جميعها للدّولة. تعمل بعض هذه الشّركات على توليد الإيرادات، ولا سيما في قطاع الاتصالات الذي بلغت إيراداته 23.4 تريليون ليرة لبنانية بين عامي 2010 و 2020، أيّ ما يقارب ال 12 بالمئة من إجمالي إيرادات الدولة اللبنانية في عام 2017.3 وعلى النقيض من ذلك فقد كانت مؤسسة كهرباء لبنان المورد المالي الرئيسي لتغطية التكاليف المالية لحكومة لبنان وتشكل 89 -96 بالمئة من إجماليّ نفقات المؤسسات الحكوميّة.4 ومن المرجح أن يؤدي إصلاح مؤسسة كهرباء لبنان بهدف تحقيق استرداد التكلفة إلى إحداث تغيير جذري في التكاليف المالية التي تولدها مؤسسات الدّولة، وهذا ما يعطيها الأولوية على هذا الصعيد.
ستشمل ورقة الموقف هذه أيضاً الشركات غير المدرجة في تعريف صندوق النقد الدولي، مثل الأراضي المملوكة للدولة والتي تشمل حوالي ربع أراضي لبنان. وقد تم تضمين هذه الأصول وإدراجها في هذه الورقة أيضاً لأن “السهولة” النسبية لتصفيتها تعرضها لخطر الخصخصة غير المنظمة.
ب. جهود الخصخصة:
حين الحديث عن استرداد التكاليف في الشركات المملوكة للدولة، لا يمكن أن لا تتصدر عمليات الخصخصة النّقاش العام في لبنان. يبدو هذا واضحاَ من خلال عدّة عوامل أهمّها الجهود التي قامت بها جمعية مصارف لبنان (ABL) لإنشاء “الصندوق السيادي” . إذ قدمت ABL، والتي ذُكرت في البداية في خطة التعافي المالي للحكومة لعام 2020، “خطة بديلة” وضعت المؤسسات الحكوميّة، بما فيها الأراضي العامة، في “صندوق الإعفاء من الديون الحكومية” (GDDF) أو “الصندوق الحكومي“.مما يساهم نظريًا في منح جميع أسهم الصندوق الحكومي إلى جمعيّة المصارف مقابل إلغاء الدّيون الحكوميّة المستحقّة للبنوك.
استجابةً على هذا، حدد بحث لـ “ألبير كوستانيان” سلسلة من المتطلبات المسبقة لخصخصة سليمة وشفافة في لبنان. اقترح البحث وضع بيئة تنظيمية سليمة وقوانين وأطراَ لمكافحة الفساد فضلاَ عن اقتراح عمليات شراء كاملة وشفافة والتوجه نحو أسواق رأس مال ذات أداء جيد ومنافسة عادلة. إلّا أنّه في ظلّ الظروف الحاليّة في لبنان ونظرًا لغياب جميع هذه العوامل في السياق الحالي للبلد فإن خصخصة هذه الشركات ستكون خطةً غير عادلة لن يستفيد منها إلّا النخب السياسية والمصارف.
ثانياً – توصيات السياسة
نستعرض فيما يلي السياسات التالية لتحقيق استرداد التكلفة في الشركات المملوكة للدولة كدليل للحركة التقدمية اللبنانية ومن بعدها سنحدد المعايير والإجراءات التي تقوم عليها عمليات الخصخصة، والتي يجب تنفيذها بشكل متسلسل.
أ. إجراء التدقيق المالي والجرد
تتمثل الخطوة الأولى في تحقيق استرداد التكلفة في إجراء ونشر جرد تفصيلي للشركات المملوكة حالياً للدولة. وهذا يشمل 22 شركة موجودة في لبنان وفقاً لصندوق النقد الدولي، ويجب توسيعها لتشمل أراضي الدولة. إن الاستناد إلى تعريف ومعيار محدّدين فضلاَ عن التقدير الواضح لحجم قطاع الشركات المملوكة للدولة من شأنه أن يزيل أوجه الغموض الحالية في المؤسسات التي تعرّف بكونها “تابعة للدّولة” إلّا أن غياب التدقيق والنظر في تنظيم الأراضي الحكومية (التابعة نفسها للدّولة) يسهّل إدراج أصول غامضة في عمليات خصخصة تتمّ بالسرّ تحت الطاولة.
يتبع هذا الإجراء تدقيق مالي لكل شركة حكوميّة لمتابعة الجرد. لأن التناقضات في تقييم حجم أرباح الشركات المملوكة للدولة في لبنان الذي قدرت جمعيّة المصارف أن قيمتها تصل إلى 40 مليار دولار أمريكي، مع التكتّم على مصدر التقرير نفسه والنتيجة التي وصل إليها “ألبير كوستانيان” حين لّخص قيمتها بأنها “نصف تقدير ABL بأحسن الأحوال” أي ما يقارب 12 إلى 22 مليار دولار أميركي،5 سيكون من الضروري أن تتخذ عمليّة التدقيق المالي شكل تقريرٍ منشورٍ يوثّق الأداء المالي والتشغيلي لكل شركة حكومية في لبنان، إذ إنه من شأن هذا التدقيق أن يعد تقييماً مدروساً عن تجربة هذه الشركات على صعيدين : فردي كحالة دراسة وجماعي لاستخدامها كأساس للجهود المبذولة في السّعي وراء استرداد التّكلفة.
وعلى الرغم من دعوة صندوق النقد الدولي إلى أن يتم إجراء هذا التدقيق من قبل “شركة دولية ذات سمعة جيدة” على عكس الهيئات وإجراءات التدقيق الموجودة أساساً داخل الدولة6 إلَا أن هذا التقرير يوصي باستخدام ديوان المحاسبة الأعلى الموجود مسبقاً في لبنان (المحكمة المالية) مع صلاحيات موسّعة، بهدف إجراء عمليات تدقيق سنوية في الشركات المملوكة للدولة اللبنانية. و للوصول إلى هذا الديوان يتوجب تزويد المحكمة المالية بمنصة رقمية كاملة وشاملة حيث يمكن الوصول إلى إجراء عمليات تختص بنقل البيانات وتقديم الوثائق فضلاً عن إثبات القدرة على إجبار الكيانات الحكومية والوزارات المؤاتية على الامتثال لعملية طل المعلومات هذه.7
ب. إصلاح استراتيجية ملكية الشركات المملوكة للدولة
يعتمد لبنان نموذجاً شبهَ مركزيٍّ لملكيةِ الشركاتِ المملوكة للدولة فيه،8 ينطوي هذا النموذج على إنشاء “وكالة تنسيق” مهمّتها قيادةُ سياسات الشركات وتنظيمها إلّا أن هذا النموذج شبه المركزي يتناقض مع الآخر اللامركزي الحالي في لبنان، حيث يتم الإشراف على الشركات المملوكة للدولة بشكل منفصل عن نظيراتها وفقاً لخططِ واتجاهاتِ الوزارات التنفيذية المختلفة. ومن خلال تكييف نموذج الملكية، يمكن للبنان أن يتغلّب على الصعوبات الحالية الناشئة من الملكية القائمة على الوزارات، والتي مكّنت من التدخل السياسي في تشكيل سياسات الشركات. إن هذه السياسة المتمثلة باتباع نموذج لامركزي بالكامل تعيق الطريق أمام ال “الوزارات العظمى” لتشكيل سياسات الشركات القائمة ويمنعها من حشد السلطة في يدها، و بوقوعه بين قطبين متجاورين (المركزية الكاملة واللامركزية) يساهم النموذج نفسه في الحفاظ على فاعلية الوزارات المعنيّة في إصلاح الشّركات المملوكة للدولة والتحقق من عملها من خلال هيئة تنسيق مستقلة.
تعمل “وكالة التنسيق” بصفة استشارية مع الوزارات المعنية بالأمور الفنية والتشغيلية في الشركات المملوكة للدولة، وتكون الوكالة أيضاً مسؤولة عن مراقبة الأداء. والأهم من ذلك، فإن الوكالة لديها تفويض لقيادة عملية استرداد التكلفة في كل شركة حكوميّة بما في ذلك مراجعة استراتيجيات خطة الإصلاح واختيار أعضاء مجلس الإدارة (حالياً في أيدي الوزارات التنفيذية) والتسوية عندما تصل هذه الشركات بالفعل إلى استرداد التكلفة. أما فيما يتعلق بالتقارير وتعيين أعضاء مجلس الإدارة المقدمين من قبل الوكالة فإنها تعود إلى البرلمان للنظر فيها لضمان المساءلة العامة.
يسمح للوزراء بترشيح أعضاء مجلس إدارة الوكالة بعد أن يخضعوا أولاً لموافقة البرلمان وإجراءات صارمة أخرى لتفادي تضارب المصالح وتدابير التأهيل وإعادة التعيين على أساسٍ نصفٍ سنويٍ، وبغيةَ تقويض التدخل السياسي المحتمل فإنه من الواجب أن يديرَ الوكالة مجلسٌ من الخبراء المستقلّين والموظفين العموميين.
ج. الأساس المنطقي لملكية الدولة للشركات
يتوجّب على الحكومة أن تنشر وثيقة سياسةٍ ملكيةٍ متاحةٍ للمواطنين، تحددُ الأساس المنطقيّ وأولويات ملكية الدولة لكل شركة تابعةٍ لها. إن سياسة ملكية الدولة في لبنان في الوقت الحالي ما تزال ضمنية، ما يعني أن الوزارات التنفيذية تضع أهدافاً على أساس كلّ حالة على حدة إلّا أن هذه السياسة تبقى قاصرة عن تزويد الشركات المملوكة للدولة والسوق والجمهور التابع لها بفهمٍ واضحٍ للأهداف والأولويات العامّة للدولة كمالك، لهذا فإنه من الأفضل أن يتم العمل على استكمال المنطق العام لملكيّة الدولة من خلال وضع أهداف أخرى مشتركة تُحدّد عن طريق التشريعات واللوائح والسياسات التكميلية دون التركيز على حالة بعينها من مقياسٍ خاصّ.
تستلزم وثيقةُ سياسةِ ملكيةِ الدولة استخدام مؤشرات الأداء الرئيسية (KPIs) والتي تسمح للوكالة المنسقة (كما ورد في القسم ب “إصلاح إستراتيجية الملكية”) بمراقبة أداء الشركات المملوكة للدولة مقابل أهداف مالية وغير مالية محددة، ومن الضروري أن تتضمن هذه الوثيقة سياسات واضحة ومشروطة إذا كانت الحكومة ستقدم دعماً منتظماً واستثنائياً للشركات التابعة لها. كما يجب تطوير استراتيجيات خروج صريحة لسحب الدعم الاستثنائي. إنّ تجنّب التجارب السالفة التي تمّ فيها الموافقة على عمليات ضخّ الخزينة في الشركات المملوكة للدولة في لبنان وفقاً للاحتياجات الفورية للوزارة التنفيذيّة ذات الصلة وليس ضمن استراتيجية واضحة، هو في صلب هذه الوثيقة ولذلك فإن عمليّة الإصلاح لن تتمّ إلّا عبر هذا الباب.
إن مراجعة وثيقة سياسة ملكيّة الدّولة وتحديثها بانتظام هو أمرٌ ضروريّ، وفي لبنان على وجه الخصوص، فإن هذه العملية يجب أن تتمّ ضمن نطاق تقارير التدقيق السنوية الموصى بها أعلاه، وهذا من شأنه أن يضمنَ التوازن بين الانتظام والكفاءة في المراجعات.
د. إطار مخاطر المالية العامة
يتم إنشاء نظام إدارة مخاطر متكامل في كلّ شركة من الشركات ذات الصلة، ومن شأن هذا النظام أن ينتج تقييمات دوريّة للمخاطر تقيس المخاطر الداخلية والخارجية من حيث احتمالية حدوثها على تحقيق أهداف الشركات التّابعة للدّولة. إنّ هذه التقييمات جميعها ستعالج مجموعة شاملة من المخاطر المتعلّقة بالفساد وتأخذ في الاعتبار المجالات عالية المخاطر مثل التعاملات بين مجلس إدارة الشركات المملوكة للدولة والوكالة المنسقة والحكومة. يمكن لهذا النظام استخدام أداة فحص صحة المؤسسات المملوكة للدولة من صندوق النقد الدولي (IMF 2021) لتقييم السلامة المالية لهذه الشركات من خلال مؤشرات تعكس ربحية الشركة نفسها وملاءمتها وسيولتها. وكي يتمّ هذا يجب دمج عمل تقييم المخاطر في خطة التخطيط المركزي للسياسة المالية العامة من قبل وزارة المالية والوزارات التنفيذية ذات الصلة.
هـ. الشفافيّة والرقابة
أولاً – هيئات حوكمة الشركات المملوكة للدولة:
يتعلق إصلاح الحوكمة بشكل أساسي بإنشاء أو إصلاح “مجلس الإدارة” لكل شركة مملوكة للدولة. يضم المجلس عادةً الكيان المكلف بوظائف إدارة الشركات المملوكة للدولة وإدارة المراقبة، و يجب أن يتراوح عدد أعضائه من 3 أعضاء في الشركات الصغيرة إلى حوالي 20 عضواً في أكثر الشركات المملوكة للدولة تعقيداً مثل شركات الكهرباء والمياه.
ففي لبنان اليوم يتم تعيين أعضاء مجلس إدارة الشركات المملوكة للدولة (إن وجدوا)9 من قبل مجلس الوزراء بالاشتراك مع الوزارة ذات الصلة. وقد أدى ذلك إلى مخاوف بشأن التقسيم الطائفي لمجالس إدارات الشركات المملوكة للدولة والتي ظهرت، على سبيل المثال، في عام 2020 مع تشكيل مجلس إدارة مؤسسة كهرباء لبنان. تتبنى جميع الدول في العالم تقريباً مركزية سلطة تعيين مجلس إدارة الشركات المملوكة للدولة في أيدي الحكومة و/أو الوزارات. ويمكن أن يستمر هذا في لبنان لكن يجب رفده بالضوابط والتوازنات. ومن بين هؤلاء الأعضاء “المستقلين” في مجلس إدارة الشركات المملوكة للدولة ولجان مجلس الإدارة المتخصصة. ما يعني الاستقلال عن كل من المؤسسة (عضو مجلس إدارة غير تنفيذي) وعن الدولة (لا موظف مدني أو مسؤول عام أو مسؤول منتخب). سيشمل أعضاء مجلس الإدارة أيضاً موظفي الخدمة المدنية بشرط أن تنطبق عليهم متطلبات التأهيل وتفادي تضارب المصالح كما يجري مع أعضاء مجلس الإدارة “المستقلين”. ويجب أن يخضع جميع المتقدمين المعنيين من قبل الوزارة والحكومة لموافقة وكالة التنسيق المذكورة أعلاه وأن يخضعوا كذلك للتصويت البرلماني.
إنّ من شأن مجلس الإدارة التابع لهذه الشركات المملوكة من قبل الدولة أن ينظم عمل هذه الشركات في إطار قانوني وتنظيمي حصين يحمي استقلاليته وهذا يتمّ من خلال تطبيق معايير حوكمة الشركات التابعة للدّولة والتي تعزّز هي نفسها “ثقافة النزاهة المؤسسيّة”،10 وهذا كلّه ينطوي على سياسة واضحة المعالم تحظر الفساد كما على التزامٍ صريحٍ من مجلس الإدارة والإدارة عينها بالضوابط الداخليّة والأخلاق، فضلاً عن إجراءات الامتثال وتشجيع الثقافة المفتوحة التي تحثّ على الحكم الرشيد والنّزاهة، إلّا أنّ كل هذا غائب بشكلٍ ملحوظٍ في لبنان، فعلى سبيل المثال، وفي العام 2020 كان قد تمّ ارسال ثلاثة أعضاء من مجلس إدارة شبكة الخطوط الأرضيّة “أوجيرو” ( المملوكة من قبل الدّولة )إلى محكمة المراجعة بموجب مزاعم تتعلق بارتكاب مخالفات قانونيّة.1112
كما يجب أن تكون رواتب أعضاء مجلس الإدارة محصنة ضد التدخل وكذلك الأموال المخصصة للمجلس نفسه. وأخيراً يجب إيجاد إجراءات تحقيقية وتأديبية مؤسسية لتعزيز الامتثال ومعالجة أي انتهاكات في مجلس القوانين ذات الصلة أو آليات النزاهة.
ثانياً. المحاسبة والتدقيق المالي السنوي:
بهدف زيادة شفافيّة أداء الشركات المملوكة للدولة مقابل أهدافها، يمكن تقديم تقرير على مستويين: يتضمن التقرير الأوّل أوصافاً المسبق أوصافًا لمختلف الأهداف التجارية وغير التجارية للشركات المملوكة للدولة وتفاصيل المساعدة المالية التي تقدمها الدولة، بالإضافة إلى تقدير تكلفة تحقيق الأهداف غير التجاري، أمّا التقرير اللاحق فيشمل أداء الشركة في الفترة الأخيرة، أي في العام السابق على سبيل المثال.وفي الوقت الحاضر، يظهر إنفاق غالبية الشركات اللبنانية المملوكة للدولة كبند واحد فقط في الميزانية اللبنانية، وصافي رصيدها متاح للعلن إما تحت قسم الإيرادات أو تحت قسم النفقات.
أما بالنسبة لتقارير التدقيق السنوية وغيرها من التقارير الإجمالية (بما في ذلك الإفصاحات المالية وغير المالية) التي يتم إجراؤها من قبل ديوان المحاسبة الأعلى فيجب أن تكون إلزامية للشركات المملوكة للدولة، إذ يوصي البنك الدولي بأن تقدم هذه الشركات تقارير تدقيق دقيقة ومتاحة للجمهور وتتوافق مع المعايير الدولية التي يجري العمل عليها من قبل المدققين مع القدرة على تقديم تقييم موضوعي لحسابات الشركة والبيانات المالية والضوابط الداخلية. وستكون هذه التقارير جميعها بمثابة أساس موضوعي في تقديم ومقارنة المعلومات المالية.
ولتجنب أي تأخيرات محتملة – مقصودة أو غيرها – فإنّه يجب تزويد محكمة التدقيق العليا بمنصة رقمية كاملة يتم عبرها نقل البيانات وتقديم المستندات. كما سيكون لها تفويض لإجبار الوزارات ومجالس الشركات المملوكة للدولة على تقديم الوثائق اللازمة وفقًا لمواعيد نهائيّة محددة. وبعد هذه العمليّة تقدم المحكمة المالية تقرير التدقيق المالي إلى البرلمان، الذي يصوت لاحقاً للموافقة على أي تحويلات للخزانة إلى الشركات المملوكة للدولة المعنية.
كما يجب على هيئة التنسيق المملوكة للدولة، المبيّنة أعلاه، إصدار تقرير إجمالي سنوي يكون بمثابة أداة إفصاح للوكالة المنسّقة لتكون شفافة للعموم وللسلطة التشريعيّة ووسائل الإعلام في محفظة ملكيّة الدّولة الخاصّة بها كما من شأنها أيضاً أن تغطي قضايا مرتبطة مباشرةً بحجم وأداء هذه الشركات نفسها، إلى جانب العناية بأدائها المالي الكليّ ولا سيّما في قطاع الشركات الحكوميّة أو المملوكة للدّولة، على أن يتم تقديمها إلى اللجان البرلمانية للتدقيق فيها لاحقاً.
ثالثاً. الهيئة التنظيمية:
بهدف الحفاظ على الموضوعيّة والثقة العامّة في قرارات الهيئات التنظيميّة التي تعنى بتنظيم عمل الشركات المملوكة من قبل الدولة، يتوجب إنشاء و/أو تفعيل الهيئات التنظيمية في لبنان من خلال الشروع في عملية إصلاح مرتبطة بالدرجة الأولى بتعيين أعضاء مجلس الإدارة، إذ انّ هناك حاجةً ضروريةً لأن ينظر إلى الجهة التنظيميّة على أنّها مستقلة عن السياسيين والكيانات الأخرى الخاضعة للتنظيم، لذلك يجب إزالة سلطة تعيين المنظم من الوزارة ومجلس الوزراء في لبنان، نظراً لقدرة هذه الجهات الفاعلة على تأخير العملية – كما فعلت مؤخراً- ووضعها في أيدي الهيئة التنسيقية الموضحة أعلاه.
ومن خلال منح صلاحيات التعيين لجهة التنسيق، فإن الهدف هو تحقيق الاستقلال والعمل بمعيار الخبرة في اختيار أعضاء الهيئة التنظيمية، مع تجنب مخاطر “الاستحواذ التنظيمي” (regulatory capture). كما يجب أن تكون تعيينات أعضاء مجلس الإدارة على فترات متقطعة للحفاظ على المعرفة والخبرة في الفترات الفاصلة بين تجديدات التعيينات. وفي الوقت نفسه يجب تحديد أسباب وعملية إنهاء التعيينات صراحة في التشريع ويجب أن تقتصر على الحالات الخطيرة لسوء السلوك وإشراك البرلمان لمزيد من الشفافية والمساءلة.
كما يجب أن تخضع الجهة التنظيمية لتدابير صارمة تحمي الكيان من الضغط السياسي أو تأثير المصالح الخاصّة في القرارات ووضع الميزانية، إلى جانب وجود هيكل مؤسسي واضح يفوّض سلطته ودوره. ويمكن أن تتمّ هذه العمليّة المرتبطة بخضوع الجهات التنظيمية لتدابير صارمة تعمل على حسن سير عملها من خلال مجموعة من أفضل الممارسات الدولية بما في ذلك وضع قواعد السلوك لكوادر الهيئة التنظيمية -الإداريين والموظفين- بشأن التعامل مع جماعات الضغط والمجموعات ذات المصالح والآليات المناسبة لتنفيذها.
و. إصلاح تمويل المؤسسات العامة
تحدّد الرسوم الجمركية في لبنان من قبل الهيئات التنظيمية المنشأة أو المعاد تفعيلها للشركات ذات الصلة وحسب، ويضمن ذلك مساهمة الخبراء في تشكيل التعريفات في المرافق العامة لتعكس على أفضل وجه التكاليف الحقيقية لتقديم الخدمة مع ضمان قدرة المستهلكين على تحمل التكاليف. وكمرحلة أخيرة لتحقيق استرداد التكلفة في الشركات المملوكة من قبل الدّولة في لبنان، يمكن رفع هذه الرسوم الجمركيّة السابقة الذكر. ومن أجل إضفاء الشرعيّة على تعديلات التعرفة والرسوم، يتوجّب أولاً وجود تحسن واضح في توفير الخدمات وهذا هو الحال في قطاع الكهرباء حيث يجري بالفعل زيادات غير منظمة في التعرفة. وكان البنك الدّولي قد أصدر دراسةً تحدّد الهيكل المعدّل لتعريفات مؤسسة كهرباء لبنان، ومع ذلك أوصى بضرورة تنفيذها بعد استرداد التكلفة، لا غير. لهذا، ولدعم جميع حقوق السكان في الوصول إلى الخدمات الأساسيّة فإنّه من الضروري أن توضع زيادات التعرفة في سياق نظام حماية اجتماعيّة كامل.
ز. اتخاذ القرار بأن استرداد التكاليف “تم تحقيقه”
إنّ سلطة القرارالرّسمي الذي يقول بانّ استرداد التكاليف قد تحقق بالفعل، لا تقع ضمن ولاية وكالة التنسيق المنشأة حديثاً وحسب، بل تتجلى أيضاً في شكل وثيقة كاملة؛ تستفيد هذه الوثيقة – والتي يجب أن تكون متاحة للعموم – من التقارير السنوية وعمليات التدقيق الموضحة أعلاه وتقدم توصيات بشأن ما إذا كان ينبغي أن تكون الخصخصة أو استمرار الملكية الحكومية خياراً قابلاً للاستمرارية. وكي تضمن عملية استرداد التكاليف بصورة سليمة فإنه يجب أن يتم تقديم هذه التقارير إلى البرلمان للنظر فيها على أن يتم إنشاء عمليّة متعددة الطبقات، قائمة على الخبرة. تهدف هذه التوصية إلى تجنب القرارات التعسفية أو الذاتية فيما يتعلق بتحقيق استرداد التكلفة التي يمكن أن تجهّز الطريق أمام الشركات المملوكة للدولة، للبيع قبل أن تصبح جاهزة.
ح – الخصخصة
أولاً. السياق التشريعي:
يشرف المجلس الأعلى المنشأ بموجب القانون رقم 228/2000 على تخطيط وتنفيذ برامج الخصخصة في لبنان، لهذا يجب أن يخضع المجلس الأعلى للخصخصة للإصلاح في تشكيلته واختصاصاته وهي حالياً لجنة وزارية يرأسها رئيس الوزراء وتتألف من أربعة أعضاء دائمين، وتشمل صلاحياتها تحديد الشركات المملوكة للدولة المعروضة للبيع والإطار الزمني لإعادة الهيكلة والبيع والقيمة المالية للمؤسسات.
يهدف قانون الشراكة بين القطاعين العام والخاص 48/2017 إلى إصلاح عملية المناقصة لتعزيز شفافيتها ومهنيتها، لكن هذا القانون لا يزال غير مطبق إلى حدّ كبير لهذا يجب إصلاح عضوية المجلس لتتشكل فقط من خبراء مستقلين وموظفين مدنيين يخضعون لمعايير مؤسسية قوية بولاية واضحة يحدّدها القانون. يتم ترشيح هذه الشخصيات من قبل الهيئة التنسيقية المذكورة أعلاه ويوافق عليها البرلمان، والهدف من إصلاح عضوية المجلس هو ضمان الاستقلال عن الاعتبارات السياسية و/أو تضارب المصالح في صياغة عمليات المناقصات والخصخصة في مبيعات الشركات المملوكة للدولة، لهذه الأسباب مجتمعة يجب أن تكون الخطوة الأولى في هذه المسيرة هي التنفيذ الكامل.
كما يجب أن يخضع المشترون أو الشركاء المحتملون في الخصخصة للتدقيق المالي وفقاً للمعايير الدولية لإجراءات مكافحة الفساد وتفادي تضارب المصالح. تلقى هذه المعايير أهمية خاصّة في لبنان مع الأخذ في الاعتبار ما إذا كانت الخصخصة ستلغي في الواقع التدخل السياسي البارز في معظم الاقتصاد. لكن هذا لا يلغي وجود خطر حقيقيّ متعلّق ببيع أصول مملوكة للدولة إلى شركة خاصّة مملوكة أو تابعة لشخصية سياسية.
ثانياً. عتبة الخصخصة:
يجب تحديد عتبات الخصخصة (والتي تشمل الشراكات الجزئية أو الكاملة أو بين القطاعين العام والخاص) من قبل المجلس الأعلى للخصخصة لتحديد الشركات الأكثر استعداداً للخصخصة في لبنان، كما يجب أن تنطوي عملية فهم “استعداد” الشركة المملوكة للدولة أيضاً على النظر في الدرجة المثلى للخصخصة ومستوى جذب المستثمرين من القطاع الخاص والمخاطر المحتملة والأرباح المرتبطة بالخصخصة وفقاً لكل شركة من هذه الشركات.
كما يجب أن تتضمن السياسة وعياً ببعض المرافق العامة التي من المهمّ أن تبقى متوفرة لجميع سكان لبنان بأسعار متاحة وأبرزها، قطاع المياه الذي يجب أن يظل تحت ملكية الحكومة نظراً لضرورة توفير هذه الخدمة بسعر مناسب.13
تحدد هذه العتبة القطاعات الأكثر قابليّة للخصخصة في لبنان، وفي جوهرها القطاعات التي تنطوي على قابلية التوسع بتكاليف هامشية منخفضة. ففي الوقت الحالي يعتبر قطاع الاتصالات – والذي يشمل Ogero و MIC 1 و MIC 2 – الأبرز في هذا السياق، ولأنه يتم تقييم الشراكات بين القطاعين العام والخاص (PPPs) على أنها ممكنة في مجالات أخرى مثل الطرق والنقل ومحطات الطاقة (المتجددة والهيدروكربونية)، فإنّه من الضروري أن تتوضح هذه الخطوة بعد تنفيذ تدابير استرداد التكلفة (الموضحة أعلاه)، إلى جانب تحقيق الشروط المسبقة التي وضعها ألبير كوستانيان للوصول إلى خصخصة مناسبة وشفافة في لبنان.
ثالثاً. طرق الخصخصة
في حال تمّ الاّتفاق على الخصخصة باعتبارها نهجاً مستقبلياً في أي شركة مملوكة للدولة، فإنه يجب اتباع الطرق التالية بالتسلسل لضمان شفافيّة البيع وتنظيمه وفقاً لأفضل الممارسات الدّولية.
إجراءات ما قبل الخصخصة
ثمّة العديد من الإجراءات التي يجب القيام بها قبل الخصخصة، تشمل جميعها تعيين مستشارين خارجيين مستقلين خلال المراحل الأولى من برنامج الخصخصة بما في ذلك المستشارون القانونيون والمستشارون الماليون والمحاسبون و الاستشاريون الإداريون – إلى جانب المجلس الأعلى للخصخصة. يجب على هؤلاء الاستشاريين الخارجيين إجراء تقييم للشركة المُراد خصخصتها، على أن يكون هناك اعتبار للآثار المحتملة التي قد تحدثها الخصخصة على الشركات المملوكة للدولة والسوق والاقتصاد الأوسع، كما يجب أن تشمل الاعتبارات الأخرى التكاليف والفوائد لكل من الشركات المملوكة للدولة والسوق والاقتصاد الأوسع، وقيمة التعاملات المالية والتوقيت وتقييم المخاطر. وقبل الشروع في الخصخصة يجب إبلاغ المجلس الأعلى للخصخصة من قبل خبراء خارجيين بقوانين العمل المعمول بها وتأثيرها على معاملة موظفي الشركات المملوكة للدولة أثناء وبعد عملية الخصخصة.
دوافع الخصخصة
يجب توضيح أهداف الخصخصة ومبرراتها في شكل وثيقة ملزمة قانونياً يتم إعدادها من قبل المجلس الأعلى للخصخصة بعد تعديله بالاشتراك مع الهيئة التنسيقية للشركات اللبنانية المملوكة للدولة (المبينة أعلاه). وباستخدام سياسة الملكية (انظر التوصية ج. الأساس المنطقي لملكية الحكومة) ستتحقق هاتان الهيئتان، من المدى الذي لم تعد فيه الشركة المملوكة للدولة تقع ضمن الأساس المنطقي لملكية الدولة ولأي أسباب أخرى. على الوثيقة أيضاً أن توضّح نوع التصفية التي تتم سواء كانت خصخصة كاملة، أو ملكية مختلطة/موسعة، أو ما إذا كانت مرتبطة بتشكيل شراكة بين القطاعين العام والخاص (PPP). كما عليها أن تحمل خططاً واضحة بشأن المكان الذي سيتم فيه تخصيص العائدات المالية من خصخصة الشركة المملوكة للدولة. وبمجرد التسوية يجب تقديم الوثيقة إلى البرلمان والموافقة عليها قبل الشروع في عملية الخصخصة.
تنفيذ عملية الخصخصة
من أجل ضمان استقلالية الكيان وكفاءته، وتزويده بموارد كافية وإخضاعه لمعايير عالية من المساءلة والشفافية، يجب دعم وإدارة عملية الخصخصة من قبل المجلس الأعلى للخصخصة بعد إصلاحه (انظر قسم أ. السياق التشريعي للإصلاحات الضرورية)، إذ يقود هذا المجلس عملية الخصخصة مستفيداً من الخبرة التي توفرها الوكالة المنسّقة (الموصى بها في القسم ب. إصلاح إستراتيجية ملكية الشركات المملوكة للدولة).
اجراءات مكافحة الفساد وضمان النزاهة في الخصخصة
تحمل كل مرحلة من مراحل الخصخصة مجموعة فريدة من المخاطر المتعلقة بالفساد المحتمل – أي إساءة استخدام السلطة لتحقيق مكاسب شخصية أو سياسية – والتي يجب أخذها في الاعتبار والتخفيف من حدتها.14 إذ أنّ إدارة مخاطر الفساد وأي مخاطر واضحة في عملية الخصخصة تتضمن مجموعة من التدابير لضمان أن الفساد أو الملاءمة السياسية ليس عاملاً حاسماً في بيع شركة مملوكة للدولة، ويتضمن ذلك إنشاء وثيقة ملزمة قانونياً تحدّد أسباب خصخصة الشركة المملوكة للدولة. يجب على هذه الوثيقة أن توضّح أيضاً كل ما يتعلق بوسائل الخصخصة للتخفيف من مخاوف نقص الشفافية، لا سيما حين يكون البيع المباشر خياراً [على نقيض المناقصة]. إن الالتزام بالممارسات الجيدة في تنفيذ الخصخصة، والتي تم تفنيدها سابقاً، سيخفف من مخاطر التلاعب بمعايير البيع وأي تشويه لعدالة المناقصات والبيع وهذا يصب في عمق هذا الموضوع، على وجه الخصوص.
خطوات ما بعد الخصخصة
يجب اتخاذ عدة خطوات فيما بعد الخصخصة، يشمل ذلك قيام ديوان المحاسبة الأعلى بإجراء تدقيق لصفقة الخصخصة وقياس نتائجها. ويجب أن يكون هناك مستوى عالٍ من المساءلة والشفافية في التعامل مع العائدات المالية لعملية الخصخصة خاصةً إذا تم تحويلها لتحقيق أهداف معينة للسياسة العامة مثل تخفيض الديون، أو إعادة استثمار العائدات لدعم الخدمات العامة، أو أولويات السياسة الأخرى. يتم ضمان ذلك من خلال وثيقة قوية ملزمة قانونياً (المشار إليها أعلاه)، والتي تحدد أين سيتم تخصيص الأموال قبل الخصخصة، وينطوي عمل المجلس الأعلى للخصخصة، في إطار تخصيص الأموال حسب الغرض الأوّلي منها.
في غضون ذلك يجب على المجلس الأعلى للخصخصة إجراء تقييم مستقل لمشاريع الخصخصة التي تم تنفيذها. يعتمد هذا على المعايير التي تم وضعها في بداية العملية في الوثيقة الملزمة قانونياً، – والتي سبقت الإشارة إليها – والتي تحدد أهداف ومبررات عملية الخصخصة. ويجب على “تقييم ما بعد الخصخصة” أن يقدّم أيضاً تقييماً لكفاءة الشركات وأثرها على الأسواق وأصحاب المصلحة. وأخيراً فإنه من شأن ممارسة السياسة الجيدة أن تشجع التقييم المستقل لتأثير الخصخصة على المستهلكين، لا سيما فيما يتعلق بتقديم الخدمات العامة.
ثالثاً – خاتمة
تشير أفضل الممارسات الدولية إلى أن الإصلاحات الجادة في مجال الحوكمة يجب أن تحتلّ الصدارة وأن تكون في صلب العملية، وتوصياتنا في هذا المجال، تعكس كلّ ذلك. إذ أنّه بمجرد إجراء هذه الإصلاحات وتحقيق استرداد التكاليف رسمياً ووفقاً لمعايير محددة، يمكن عندها النظر في الخصخصة كما يمكن تطبيق التوصيات السابقة بشكل موحد عبر 22 شركة مملوكة للدولة تم تحديدها في بداية هذه الوثيقة بهدف تحقيق استرداد التكلفة.
يمكن أن تكون الخصخصة ناجحة في ظل الظروف المطلوبة مسبقاً، إلّا أنّها ليست حلاً عملياً طارئاً أو واقعياً للأزمة المالية في لبنان، ولا يمكن استخدامها كسلاح لتسوية الحسابات بسرعة. وعليه فيجب الآن رفض أي “صندوق سيادي” بأي شكل من الأشكال، كما يجب إجراء الخصخصة عندما تكون الحكومة قادرة على التفاوض على سعرِ بيعٍ عادلٍ للشركةِ المملوكة للدولة، ووجود شروط تنظيمية مسبقة ونافذة، وبعدها يتم وضع إطار عمل واضح لبدء العملية بطريقة شفافة.
نهاية ورقة الموقف
رابعاً – المصادر
ألأدوات:
إرشادات منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية بشأن حوكمة الشركات في الشركات المملوكة للدولة
أداة فحص صحة المؤسسة المملوكة للدولة التابعة لصندوق النقد الدولي
منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية – دليل صانع السياسات للخصخصة
إرشادات منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية بشأن مكافحة الفساد والنزاهة في الشركات المملوكة للدولة
إرشادات منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية بشأن استقلال الهيئات التنظيمية وحمايتها من النفوذ غير الشرعي
القوانين:
المراجع:
https://www.elibrary.imf.org/display/book/9781513539942/ch11.xml
https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/fiscal-monitor/2020/April/English/ch3.ashx
https://www.hrw.org/report/2023/03/09/cut-life-itself/lebanons-failure-right-electricity
https://thepublicsource.org/land-sovereign-fund-lebanon
https://www.oecd.org/corporate/OECD-Corporate-Governance-Factbook.pdf
https://www.oecd-ilibrary.org/sites/4caa0c3b-en/index.html?itemId=/content/publication/4caa0c3b-en
https://www.oecd-ilibrary.org/sites/ea4eff68-en/index.html?itemId=/content/publication/ea4eff68-en
